บังคับคดี , ทนายความ โนตารีพับลิค notary

หมวดหมู่ประเภทกฎหมาย ข้อมูลวิชาการ

ปัญหาป่าไม้เกี่ยวกับที่ดินของราษฎรตามกฎหมาย

     ลักษณะ การถือครองที่ดินเท่าที่เป็นมานั้น เอกชนมีสิทธิถือครองที่ดินกันอย่างไร กฎหมายในเรื่องนี้มีการเปลี่ยนแปลงอย่างใด และเพราะเหตุใด เป็นกรณีที่ควรแก่การศึกษาเพราะอาจช่วยให้ทราบถึงข้อบกพร่องของกฎหมายในอดีต อันเป็นเหตุหนึ่งให้ต้องมีการจัดระเบียบการปฏิรูปที่ดินในปัจจุบัน และเมื่อกล่าวถึงสิทธิในการถือครองที่ดินกรณีจะครอบคลุมไปถึงว่าที่ดิน ประเภทใดที่เอกชนอาจเข้าถือครองที่ดินได้ และการเข้าถือครองที่ดินประเภทต่าง ๆ นั้น มีขั้นตอนหรือเงื่อนไขอย่างไร การศึกษาถึงประเภทของที่ดินจะเป็นประโยชน์เมื่อศึกษาไปถึงการจัดระเบียบการ ดำเนินงานปฏิรูปที่ดินโดยจะช่วย ให้ทราบถึงขั้นตอนวิธีการ ตลอดจนปัญหาในการนำที่ดินเหล่านั้นมาจัดให้เป็นระเบียบในการถือครองที่ดิน

กฎหมายเกี่ยวกับการถือครองที่ดินในอดีต
การเป็นเจ้าของที่ดินและหนังสือสำคัญสำหรับที่ดิน 

     สมัยกรุงสุโขทัย หลักฐานการศึกษาถึงเหตุการณ์ในครั้งนั้นมีเพียงจารึกของพ่อขุนรามคำแหงซึ่งความตอนหนึ่งของศิลาจารึกนั้น มีว่า “ไพร่ฟ้าหน้าใส ลูกเจ้าลูกขุนผู้ใดแล้ ล้มตายหายกว่าเย่าเรือน พ่อเชื้อ เสื้อ ค้ามัน ช้าง ข (อ) ลูกเมียเยียข้าว ไพร่ฟ้าข้าไท ป่าหมากป่าพลู พ่อเชื้อมันไว้แต่ลูกมันสิ้น ...สร้างป่าหมาก ป่าพลูทั่วเมืองทุกแห่ง ป่าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ ป่าลางก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมากขามก็หลายในเมืองนี้ ใครสร้างได้ไว้แก่มัน”

ข้อความในศิลาจารึกมิได้ระบุว่าประชาชนจะเข้าไปทำกินในที่ดินกันได้อย่างไรหรือต้องมีขั้นตอนประการใด คงจับความได้เพียงว่า เมื่อประชาชนได้เข้าทำกินและทำประโยชน์ในที่ดินใดแล้ว สิทธิในที่ดิน (กรรมสิทธิ์ , สิทธิครอบครอง , สิทธิในสิ่งปลูกสร้างเหนือพื้นดิน) ก็เป็นของผู้นั้น และสิทธิในที่ดินนี้อาจตกทอดเป็นมรดกได้ด้วย

     สมัยกรุงศรีอยุธยา กฎหมายที่ดินในครั้งนั้นมีปรากฏอยู่ในบางส่วนของ “พระอายการเบดเสรจ” (กฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จ) อันเป็นส่วนที่นำเอากฎหมายประเภทต่าง ๆ ที่ไม่อาจจัดเป็นลักษณะเฉพาะได้ มารวบรวมเข้าไว้ กฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จ จึงประกอบด้วยบทบัญญัต ินานาประเภท คือมีทั้งที่ดิน ละเมิด และอาญา เป็นต้น ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าการบุกรุกเข้าไปทำนาในที่ดินของรัฐโดยไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย มิใช่เรื่องใหม่ ความยุ่งยากในครั้งนั้นอยู่ที่การเก็บค่านาหาง (ภาษีที่เก็บจากผู้ทำนา) โดยผู้บุกรุกจะหลีกเลี่ยงไม่ชำระค่านาหาง และยกข้ออ้างเพื่อให้เข้าข้อยกเว้น ว่าพึ่งเข้าทำนา จึงต้องมีการทบทวนกันอีกครั้งว่าการเข้าทำนาขึ้นใหม่ หรือการเข้าทำในนาเก่าที่เคยมีผู้ทำมาแล้วก็ดี ให้มาแจ้งกับทางราชการเสียก่อน และกฎหมายผ่อนคลายลงมาว่า แม้จะได้เข้าทำนาก่อนแล้ว ถ้ามาแจ้งภายหลังก็จะได้รับยกเว้นโทษ ถ้าไม่แจ้งและพนักงานเจ้าหน้าที่พิสูจน์์ได้ว่า เป็นการทำไปตามอำเภอใจ ดังนี้มีโทษ และเพิ่มบทปรับไหมขึ้นด้วย จากตามกฎหมายลักษณะเบ็ดเสร็จ ปรากฏว่า หน้าที่ในการออกโฉนดได้เปลี่ยนมา เป็นหน้าที่ของกรมนา ซึ่งอาจเนื่องมาจากการจัดระบบปกครองเป็นจตุสดมภ์ (เวียง วัง คลัง นา) ในสมัยพระบรมไตรโลกนาถ

      สมัยกรุงรัตนโกสินทร์ กฎหมายตราสามดวงได้มีการชำระสะสางขึ้นในสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลก เมื่อ จ.ศ.1166 หลักที่มีกฎหมายสมัยกรุงศรีอยุธยาจึงยังคงใช้กันในสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ด้วย แต่หนังสือสำคัญสำหรับที่ดินมีการเปลี่ยนชื่อเรียกกันไปหลายชื่อเช่น ตราแดง ที่มีอยู่ในประกาศเงินค่านาตราแดง เป็นต้น ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ปัญหาเกี่ยวกับที่ดินเริ่มมีมากขึ้นเดิมคนทั่วไปเห็นกันว่าที่ดิน ไม่ใคร่จะมีราคา เจ้าของที่ดินหลายรายจึงเอาที่ดินไปขายหรือจำนองไว้กับผู้อื่น ครั้นต่อมาคงเนื่องมาจากประชากรมากขึ้น ที่ดินราคาก็สูงขึ้นจึงมีการ ฉ้อโกงกัน เช่น อ้างว่าเป็นการขายฝากมิใช่ขายขาด หรือจำนองยังไม่หลุด ทำให้มีคดีสู่ศาลมากมาย เป็นการยุ่งยากแก่ศาลที่จะทำการสืบพยานจึงมีประกาศ ขายสวนขายนาฝากแก่กัน แก้ปัญหาโดยกำหนดให้ศาลถือเอาหนังสือสำหรับที่ดินเป็นสำคัญ ถ้าโฉนดตราแดงอยู่กับผู้ใดให้ถือว่าผู้นั้นเป็นเจ้าของที่ดิน การยอมให้ผู้อื่นเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดิน โดยเจ้าของยังเก็บโฉนดตราแดงไว้เท่านั้น จึงจะฟังว่าเป็นการจำนองหรือขายฝากที่แท้จริงได้ ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 5 มีความเห็นกันว่าการขายฝากและจำนองที่ดินนั้น มีการทำเป็นหนังสือต่อหน้าพนักงานเจ้าหน้าที่ จึงมี ีพระราชบัญญัติการขายฝาก และการจำนำที่ดิน ร.ศ.115 ให้ยกเลิกประกาศในสมัยรัชกาลที่ 4 นั้นเสียและต่อมาการได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินต้องมองพฤติการณ์ ์ของสังคมประกอบ โดยในครั้งก่อนออกโฉนด ที่ออกให้กันในลักษณะไม่เหมาะสม อาจสูญหายหรือถูกทำลายได้ง่าย การออกโฉนดก็มีกันแต่ในบางท้องที่ ี่เท่านั้น หาได้กระทำเป็นการทั่วไปตลอดทั้งราชอาณาจักรไม่ ท้องที่ที่ยังไม่ได้ออกโฉนดกันยังมีอยู่มาก การมีกฎหมายรวบยอดให้ผู้ครอบครองทำประโยชน์ ์โดยไม่มีหนังสือสำคัญมาแจ้งการครอบครอง พึ่งจะมีกันเป็นครั้งแรกตามพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ.2479 และต่อมาทางราชการ ประสงค์ที่จะให้กฎหมายที่ดินใช้บังคับในการที่ราษฎรได้สิทธิในที่ดินจึงออกพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 ขึ้น โดยยกเลิก กฎหมายต่าง ๆ เกี่ยวกับที่ดินทั้งหมด และให้ใช้บังคับตามประมวลกฎหมายที่ดิน

     เมื่อพิจารณาจากกฎหมายเก่าจะเห็นว่า “ที่หลวงหวงห้าม” นั้นมีความหมายกว้างขวางนอกจากสงวนหรือหวงห้ามไว้ เพื่อจัดให้ ้ประชาชนหรือให้ประชาชนใช้ร่วมกัน หรือใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแล้ว ยังอาจมีการสงวนไว้เพื่อประโยชน์อย่างอื่นด้วยก็ได้ ตามที่กล่าวมาในเรื่องกฎหมายเกี่ยวกับการคือครองที่ดินในอดีตนั้นจะเห็นว่า เริ่มแรกหลักฐานทางทะเบียนยังไม่มีระบบข้อพิพาทโดยทั่วไปที่มีอยู่มักเป็น เรื่องเกี่ยวกับแนวเขตที่ดินและการซื้อขาย ขายฝาก เช่า หรือจำนองที่ดิน ซึ่งปัญหาเหล่านั้นมีการแก้ไขกันมาตามลำดับ โดยจัดให้มีการออกโฉนดใหม่ ่ที่แน่นอน และมีแผ่นที่ประกอบ การก่อภาระผูกพันที่ดินที่สำคัญก็มีการบังคับให้ต้องไปสลักหลังบันทึกภาระผูกพันอันมีในที่ดินนั้นด้วย เพื่อรักษาประโยชน์ ของบุคคลภายนอก แต่ปัญหาที่มีเรื่อยมาและเป็นปัญหาใหญ่ก็คือ การบุกรุกที่ดินของรัฐ แม้จะมีการเอาโทษอาญาแก่การบุกรุกโดยไม่ขออนุญาตก่อนก็ตาม แต่เมื่อรัฐต้องผ่อนผันโดยมีพระราชกำหนดฉบับเก่า ๆ ให้ยกเว้นโทษอาญาแก่ผู้เข้าครอบครองก่อนแต่มาแจ้งขออนุญาตในภายหลัง เท่าที่เป็นมาไม่เคยมี ีบทกฎหมายใดยอมรับรู้สิทธิครอบครองของผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ คงมีแต่การผ่อนผันให้เป็นคราว ๆ ว่า ผู้ที่ครอบครองอยู่โดยไม่ชอบนั้นมีสิทธิที่จะยื่นคำ ขอรับโฉนดได้ เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเรื่องการบุกรุกที่ดินของรัฐ ซึ่งรัฐเองเป็นผู้สร้างปัญหาให้แก่ราษฎรแทนที่จะบังคับตามกฎหมาย แต่กลับกลาย เป็นการออกกฎหมายเพื่อผ่อนผันให้ราษฎรมีสิทธิในที่ดินแทน ดังเช่นพระราชบัญญัติออกตราจองที่ดินชั่วคราว ร.ศ.121 มาตรา 6 หรือ พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน ฉบับที่ 6 พ.ศ.2479 ออกหนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์อีกชนิดหนึ่งให้แก่ราษฎร คือ ตราจองที่ตราว่า “ได้ทำประโยชน์แล้ว” ทั้งนี้เพื่อเป็นการแบ่งเบาภาระของการออกโฉนดแผนที่ เพราะทำได้ล่าช้ามาก ส่วนโฉนดตราจองก็ออกได้เฉพาะท้องที่ที่ประกาศไว้ เมื่อพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดินฉบับที่ 6 ใช้บังคับแล้ว ถ้าท้องที่ใดได้รังวัดโฉนดแผนที่ไปถึงแล้วก็สามารถออกโฉนดแผนที่ให้ตามเดิม แต่ถ้าการรังวัดยัง ไปไม่ถึงก็จะออกตราจองที่ตราว่า “ได้ทำประโยชน์แล้ว” แทนโฉนดแผนที่

     วันที่ 1 ธันวาคม 2497 ก็ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 และประมวลกฎหมายที่ดินจนถึงปัจจุบัน และความในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 ได้ยกเลิกกฎหมายดังกล่าวที่ได้ออกหนังสือสำคัญแบบต่าง ๆ ที่กล่าวมา หนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ออกตามประมวลกฎหมายที่ดิน คือ โฉนดที่ดิน แต่ราษฎรที่ถือโฉนดแผนที่ โฉนดตราจอง และตราจองที่ตราว่า “ได้ทำประโยชน์แล้ว” ซึ่งเดิมเป็นหนังสือสำคัญแสดงกรรมสิทธิ์ที่ดิน ก็ยังคงให้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นต่อไป การที่ไม่รวบรวมและตรวจสอบการ ได้กรรมสิทธิ์ของราษฎรมาตั้งแต่อดีตจนถึงประกาศใช้ พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2497 และประมวลกฎหมายที่ดินจนถึงปัจจุบัน จึงเป็นสาเหตุให้ราษฎรทำการบุกรุกที่ดินของรัฐเรื่อยมา จนเป็นปัญหาที่ดินของราษฎรกับรัฐ จนถึงปัจจุบัน

โดยคุณ คุณสรศักดิ์  อร่ามศักดิ์

ย้อนกลับ